原標(biāo)題：統(tǒng)一社會(huì)信用代碼緣何成為村委會(huì)之痛

最近，一些地方的村委會(huì)人員向本報(bào)反映，在辦理土地確權(quán)申請(qǐng)、經(jīng)濟(jì)往來(lái)開具發(fā)票等事項(xiàng)中，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)要求村委會(huì)提供組織機(jī)構(gòu)代碼證書或者統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，但是當(dāng)村委會(huì)人員找到相關(guān)政府部門后，各部門均表示不能辦理上述代碼，導(dǎo)致村委會(huì)難以辦理相關(guān)事項(xiàng)，嚴(yán)重影響其相關(guān)權(quán)益。

在推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)中，統(tǒng)一社會(huì)信用代碼是一個(gè)重要抓手。村委會(huì)為何會(huì)遇到政府相關(guān)部門既要求提供、卻又不賦予統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的尷尬情況?記者就相關(guān)問題進(jìn)行了梳理并采訪了專家。

統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的前世今生

據(jù)記者了解，統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的前身可以說(shuō)是組織機(jī)構(gòu)代碼。

組織機(jī)構(gòu)代碼，是指根據(jù)代碼編制規(guī)則編制，賦予每一個(gè)組織機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍內(nèi)唯一的、始終不變的識(shí)別標(biāo)識(shí)碼?！督M織機(jī)構(gòu)代碼管理辦法》于2007年12月28日經(jīng)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局局務(wù)會(huì)議審議通過，自2009年3月1日起施行。該辦法規(guī)定，組織機(jī)構(gòu)代碼證書自頒發(fā)之日起4年內(nèi)有效。

隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)的重視，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱“《意見》”)提出：落實(shí)社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要，出臺(tái)以組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的法人和其他組織統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度建設(shè)總體方案，推動(dòng)信用記錄共建共享。2015年5月8日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《意見》，并通知要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

為什么組織機(jī)構(gòu)代碼要轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一社會(huì)信用代碼?2015年6月11日《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門法人和其他組織統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度建設(shè)總體方案的通知》(以下簡(jiǎn)稱“《通知》”)提出：“法人和其他組織由現(xiàn)行的注冊(cè)登記代碼、組織機(jī)構(gòu)代碼分別申領(lǐng)辦理，改為一次申領(lǐng)辦理，取得唯一統(tǒng)一代碼;由現(xiàn)行自愿申領(lǐng)組織機(jī)構(gòu)代碼，改為源頭賦予統(tǒng)一代碼，形成準(zhǔn)入登記與賦碼同步完成機(jī)制，確保統(tǒng)一代碼覆蓋所有法人和其他組織。”從以上規(guī)定可以看出，統(tǒng)一社會(huì)信用代碼與組織機(jī)構(gòu)代碼有兩點(diǎn)不同：一是實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”，因?yàn)樵鹊慕M織機(jī)構(gòu)代碼是自愿申領(lǐng)，所以有的組織可能沒有申領(lǐng)，不能確保全部覆蓋，而現(xiàn)在要求各種組織一成立就要賦予統(tǒng)一代碼。二是更為簡(jiǎn)潔、便利，因?yàn)樵瘸私M織機(jī)構(gòu)代碼，還有工商登記注冊(cè)代碼、稅務(wù)登記注冊(cè)代碼等，現(xiàn)在則僅需要一個(gè)統(tǒng)一代碼即可，特別是對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，“三證合一”省去了很多麻煩。

為了建立以組織機(jī)構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的法人和其他組織統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度，《通知》還要求，本方案實(shí)施后，各有關(guān)部門應(yīng)盡快完成現(xiàn)有機(jī)構(gòu)代碼向統(tǒng)一社會(huì)信用代碼過渡。短期內(nèi)難以完成的部門可設(shè)立過渡期，在2017年年底前完成。有特殊困難的個(gè)別領(lǐng)域，最遲不得晚于2020年年底。在過渡期內(nèi)，統(tǒng)一社會(huì)信用代碼與現(xiàn)有各類機(jī)構(gòu)代碼并存，各登記管理部門對(duì)本方案實(shí)施前已設(shè)立的法人和其他組織換發(fā)統(tǒng)社會(huì)信用一代碼，逐步完成存量代碼和登記證(照)轉(zhuǎn)換。未轉(zhuǎn)換的舊登記證(照)在過渡期內(nèi)可繼續(xù)使用。過渡期結(jié)束后，組織機(jī)構(gòu)代碼證和登記管理部門的舊登記證(照)停止使用，全部改為使用登記管理部門發(fā)放、以統(tǒng)一社會(huì)信用代碼為編碼的新登記證(照)。

過渡期內(nèi)村委會(huì)、居委會(huì)面臨尷尬

法人和其他組織統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度建設(shè)總體方案步步推進(jìn)，然而，在實(shí)踐中，村委會(huì)、居委會(huì)卻遇到了很大的“麻煩”。

由于原先的組織機(jī)構(gòu)代碼系自愿申領(lǐng)，所以很多村委會(huì)、居委會(huì)并沒有去主動(dòng)申領(lǐng)。而在2015年12月31日，國(guó)家質(zhì)檢總局《關(guān)于貫徹落實(shí)法人和其他組織統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度建設(shè)總體方案有關(guān)事項(xiàng)的通知》要求，各地質(zhì)監(jiān)部門(市場(chǎng)監(jiān)督管理部門)從2016年1月1日起，不再向機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他依法成立的機(jī)構(gòu)發(fā)放和更換組織機(jī)構(gòu)代碼證書。這就是說(shuō)，村委會(huì)、居委會(huì)已經(jīng)不能再?gòu)母鞯刭|(zhì)監(jiān)部門獲得組織機(jī)構(gòu)代碼證書了。

那么，村委會(huì)、居委會(huì)如何獲得統(tǒng)一社會(huì)信用代碼呢?記者通過百度搜索“統(tǒng)一社會(huì)信用代碼”，發(fā)現(xiàn)有很多帖子在詢問：村委會(huì)、居委會(huì)著急辦理一些事務(wù)，應(yīng)該到什么部門獲得統(tǒng)一社會(huì)信用代碼或者將組織機(jī)構(gòu)代碼轉(zhuǎn)換為統(tǒng)一社會(huì)信用代碼?在民政部官方網(wǎng)站上，記者也看到多條關(guān)于這一問題咨詢的答復(fù)。顯然，找不到相關(guān)部門獲得統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，幾乎成為普遍性的問題。

應(yīng)該由哪個(gè)部門給村委會(huì)、居委會(huì)賦予統(tǒng)一社會(huì)信用代碼呢?記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，問題并不是那么簡(jiǎn)單。

據(jù)記者了解，2015年12月，國(guó)家發(fā)展改革委等部門召開法人和其他組織統(tǒng)一社會(huì)信用代碼載體協(xié)調(diào)會(huì)，推進(jìn)對(duì)企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)組織以外的其他各類組織賦碼工作，建議居民委員會(huì)、村民委員會(huì)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼由民政部門賦碼，請(qǐng)民政部研究提出意見。

記者就此向民政部相關(guān)部門提出采訪請(qǐng)求。幾天后，民政部新聞辦工作人員答復(fù)稱，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司確實(shí)在牽頭組織對(duì)村民委員會(huì)、居民委員會(huì)賦予統(tǒng)一社會(huì)信用代碼這一問題的研究，并正在和其他部門進(jìn)行協(xié)商。

對(duì)村委會(huì)、居委會(huì)賦碼，民政部相關(guān)部門有何意向?工作人員沒有明確表態(tài)。但記者從民政部官方網(wǎng)站看到，從2016年7月15日至2017年5月10日，在回復(fù)公眾關(guān)于村委會(huì)、居委會(huì)辦理統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的咨詢中，至少7次明確答復(fù)：“民政部高度重視，積極與有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，共同研究相關(guān)工作。有關(guān)部門認(rèn)為，鑒于現(xiàn)行法律均未明確村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的法人主體地位，建議對(duì)村民委員會(huì)、居民委員會(huì)暫不賦予統(tǒng)一社會(huì)信用代碼。”

雖然民政部對(duì)該問題尚無(wú)明確研究結(jié)論，但是顯然，目前確實(shí)沒有哪個(gè)政府部門能夠賦予村委會(huì)、居委會(huì)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼。既然如此，那么實(shí)踐中其他政府部門為何要求村委會(huì)、居委會(huì)提供統(tǒng)一社會(huì)信用代碼呢?比如，有的村委會(huì)在提交土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件申請(qǐng)書時(shí)，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門要求村委會(huì)必須提供組織機(jī)構(gòu)代碼或者統(tǒng)一社會(huì)信用代碼。近期，更有一些地方的村委會(huì)、居委會(huì)反映，在經(jīng)濟(jì)往來(lái)中，應(yīng)該向他人開具增值稅發(fā)票，但是稅務(wù)部門要求其必須提供統(tǒng)一社會(huì)信用代碼。

記者就此向有關(guān)部門進(jìn)行了了解。國(guó)土資源部辦公廳新聞宣傳處工作人員答復(fù)記者稱，關(guān)于村委會(huì)提交土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件申請(qǐng)書時(shí)是否要提供組織機(jī)構(gòu)代碼或者統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證書，國(guó)土資源部對(duì)此并無(wú)要求，該要求應(yīng)當(dāng)是各地自行提出的。與此類似，記者在向國(guó)家稅務(wù)總局12366電話咨詢時(shí)被告知，開具增值稅發(fā)票要求提供統(tǒng)一社會(huì)信用代碼所針對(duì)的主體是企業(yè)，不包括村委會(huì)、居委會(huì)，村委會(huì)、居委會(huì)開具增值稅發(fā)票時(shí)不用提供統(tǒng)一社會(huì)信用代碼。

如何解決實(shí)踐中的尷尬

未曾申領(lǐng)組織機(jī)構(gòu)代碼的村委會(huì)、居委會(huì)目前既不能申領(lǐng)組織機(jī)構(gòu)代碼，也不能賦予統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，而一些地方的國(guó)土資源、稅務(wù)等部門仍要求統(tǒng)一社會(huì)信用代碼。實(shí)踐中的尷尬如何解決?記者就此采訪了相關(guān)專家。

中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)教授劉莘認(rèn)為，在國(guó)家尚未明確如何賦予村委會(huì)、居委會(huì)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的情況下，地方國(guó)土資源等部門提出必須提供統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的要求是違法的。劉莘表示，從目前國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，既沒有法律要求村委會(huì)、居委會(huì)可以擁有這個(gè)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，也沒有規(guī)定民政部門可以依他們的申請(qǐng)向他們賦予這個(gè)代碼。按照立法法的規(guī)定，所有規(guī)章包括地方規(guī)章和國(guó)務(wù)院部門規(guī)章都不能在沒有上位法授權(quán)的情形下，隨意增加相對(duì)人的義務(wù)或者限縮相對(duì)人的權(quán)利。地方國(guó)土資源等部門要求提供統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的行為屬于額外賦予當(dāng)事人的義務(wù)，顯然違法。

而中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順則表示，這里并不存在是否合法的問題，因?yàn)檫@是制度變革過程中相關(guān)措施不協(xié)調(diào)的體現(xiàn)。制度變革的過程中，總是難免發(fā)生這樣或者那樣的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。只要認(rèn)真對(duì)待，設(shè)置相應(yīng)的過渡性措施，一般就可以較好地解決問題。在國(guó)家尚未明確如何賦予村委會(huì)、居委會(huì)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的情況下，各地國(guó)土資源等部門提出必須提供組織機(jī)構(gòu)代碼或者統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證的要求，是不合適的，甚至可以說(shuō)是違背客觀規(guī)律的濫用權(quán)力之舉。

楊建順還認(rèn)為，從組織機(jī)構(gòu)代碼證到統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證，這種轉(zhuǎn)換涉及到大量機(jī)關(guān)、單位、團(tuán)體及機(jī)構(gòu)的換證與領(lǐng)證，需要有足夠的過渡期。在這種意義上說(shuō)，2015年12月31日，質(zhì)檢總局通知要求各地質(zhì)監(jiān)部門(市場(chǎng)監(jiān)督管理部門)從2016年1月1日起不再發(fā)放和更換組織機(jī)構(gòu)代碼證書，其在正當(dāng)程序理念方面是值得商榷的。當(dāng)然，這不是問題的關(guān)鍵。問題的關(guān)鍵在于2015年5月和6月已經(jīng)通知，建設(shè)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度，并允許設(shè)立過渡期，但頂層設(shè)計(jì)者并沒有注意到過渡期內(nèi)村委會(huì)、居委會(huì)所遇到的前后失據(jù)的尷尬。

為了解決實(shí)踐中遇到的問題，有的地方采取了變通辦法。據(jù)《襄陽(yáng)晚報(bào)》2016年6月6日?qǐng)?bào)道，當(dāng)?shù)匦姓徟职l(fā)布《組織機(jī)構(gòu)辦理統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的公告》，明確居委會(huì)、村委會(huì)到民政部門辦理統(tǒng)一社會(huì)信用代碼。但記者向湖北省襄陽(yáng)市民政局求證此事時(shí)，工作人員答復(fù)稱，由于沒有國(guó)家層面的明確規(guī)定，他們目前對(duì)村委會(huì)、居委會(huì)不能辦理統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，于是他們采取了一種變通的處理方法，即通過協(xié)商，由村委會(huì)、居委會(huì)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等向要求提供統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的其他政府部門出具證明，證明該村委會(huì)、居委會(huì)是依法被認(rèn)可的基層組織。

通過出具政府部門的證明作為替代，這種做法是否可取?劉莘認(rèn)為，地方在這個(gè)問題上多此一舉。法律要求地方只能就地方性事務(wù)作出規(guī)定，對(duì)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼這樣全國(guó)性的事項(xiàng)應(yīng)該由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定，地方?jīng)]有權(quán)力也無(wú)需出臺(tái)各自的政策。

而楊建順則表示，在有權(quán)部門尚未拿出協(xié)調(diào)解決方案之前，地方有關(guān)部門不是袖手旁觀，而是靈活機(jī)動(dòng)采取相應(yīng)措施應(yīng)對(duì)，這種姿態(tài)值得肯定。但是，這種做法畢竟不是長(zhǎng)久之計(jì)。

楊建順進(jìn)一步指出，這件事情反映了目前某些領(lǐng)域，在推進(jìn)制度變革過程中行政系統(tǒng)內(nèi)部嚴(yán)重缺乏協(xié)調(diào)溝通。頂層設(shè)計(jì)者缺乏相互溝通，地方政府各部門之間的溝通也嚴(yán)重闕如。雖然村委會(huì)、居委會(huì)的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼這件事情本身不具有緊迫性，經(jīng)過出具證明之類的“補(bǔ)救”措施也能變通解決，但是相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，對(duì)各部門之間的溝通協(xié)作機(jī)制展開全面而深入的反思，切實(shí)建構(gòu)起有效的公務(wù)協(xié)作機(jī)制。

加強(qiáng)部門溝通協(xié)商，保障變革有序過渡

在是否賦予村委會(huì)、居委會(huì)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼這一問題上，中央各部門之間應(yīng)當(dāng)如何統(tǒng)一步調(diào)，在“頂層設(shè)計(jì)”上加以解決?

記者在采訪中了解到，民政部負(fù)責(zé)牽頭組織對(duì)這一問題的研究，但是至今尚未出臺(tái)明確規(guī)定。而國(guó)土資源部工作人員答復(fù)記者說(shuō)，就村委會(huì)賦碼問題，民政部未就他們的意見與國(guó)土資源部進(jìn)行過溝通。那么，在相關(guān)立法問題上，中央各部門之間應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)溝通，以有效解決相關(guān)實(shí)踐問題?

劉莘對(duì)記者表示，溝通和協(xié)商是行政機(jī)關(guān)之間經(jīng)常性的工作。就村委會(huì)賦予統(tǒng)一社會(huì)信用代碼問題，如果國(guó)土資源部認(rèn)為民政部沒來(lái)協(xié)商，所以仍然提出這樣的要求，這種態(tài)度是不對(duì)的。國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中的問題以后，誰(shuí)找誰(shuí)協(xié)商都是可以的，因?yàn)槎际菄?guó)家行政機(jī)關(guān)，有必要在行動(dòng)上保持一致。

楊建順也認(rèn)為，關(guān)于是否及如何賦予村委會(huì)、居委會(huì)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的問題，國(guó)土資源部和民政部應(yīng)該充分協(xié)商溝通，將相關(guān)意見告知對(duì)方，與對(duì)方進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，這些也都是行政組織法原理的內(nèi)在要求。劉莘還表示，如果中央各部委之間就相關(guān)問題無(wú)法協(xié)商一致，可以向國(guó)務(wù)院匯報(bào)，涉及事項(xiàng)確實(shí)重大的話，國(guó)務(wù)院甚至可以召開常務(wù)會(huì)議來(lái)討論。

在是否及如何賦予其統(tǒng)一社會(huì)信用代碼這件事情上，如何保障村委會(huì)、居委會(huì)的合法權(quán)益?楊建順表示，村委會(huì)和居委會(huì)的地位很特殊，與通常的行政相對(duì)人不能完全等同。推進(jìn)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度乃至其他制度變革，應(yīng)當(dāng)尊重既成的行政及社會(huì)現(xiàn)實(shí)，尊重規(guī)律性，強(qiáng)調(diào)各相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)溝通，重視過渡性措施，注重提供各類便利。楊建順建議，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)盡快拿出協(xié)調(diào)解決辦法，而不應(yīng)當(dāng)讓村委會(huì)、居委會(huì)為相關(guān)部門的改革措施不到位買單，長(zhǎng)期處于這種尷尬境地。

劉金林