城市增長邊界示意圖

西海岸生態(tài)觀光園(資料圖片)。

城鎮(zhèn)體系布局示意圖

制圖/寧付興

近日,全省財(cái)政工作會(huì)議上公布了一份令人振奮的榜單:2016年,全省共有6個(gè)縣市區(qū)的一般公共預(yù)算收入超百億,其中除了排名第三的濟(jì)南歷下區(qū)外,其他5個(gè)全部集中在青島,分別是黃島區(qū)(西海岸新區(qū))、嶗山區(qū)、即墨市、市北區(qū)和市南區(qū)。而就在5年前,全省縣市區(qū)財(cái)政收入5強(qiáng)榜上,身為全省發(fā)展龍頭的青島,竟無一上榜。

從“落榜”到“霸榜”,這5年來,在“全域統(tǒng)籌、三城聯(lián)動(dòng)、軸帶展開、生態(tài)間隔、組團(tuán)發(fā)展”的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略指引下,青島的老城騰籠換鳥轉(zhuǎn)型升級(jí),新區(qū)抓住機(jī)遇迅速崛起,四市發(fā)掘發(fā)展密碼實(shí)現(xiàn)騰飛……如今的青島,南北差距縮小,東西均衡發(fā)展,一張全域統(tǒng)籌的發(fā)展藍(lán)圖已經(jīng)繪就。

獨(dú)占鰲頭,

最富區(qū)市青島五席

臨近春節(jié),山東省財(cái)政廳給島城人民又帶來一個(gè)好消息:2016年,山東財(cái)政收入邁上新臺(tái)階,實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算收入完成5860億元,比上年同口徑增長8.5%。全省共有124個(gè)縣市區(qū)財(cái)政收入超過10億元,其中過百億的有6個(gè)。這6個(gè)縣市區(qū)中,有5個(gè)是來自青島,黃島區(qū)、嶗山區(qū)、即墨市、市北區(qū)和市南區(qū)分列1、2、4、5、6位。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí),通常也伴隨著城市分化。中國城市的發(fā)展已經(jīng)告別了千城一面的唯GDP時(shí)代,越來越重視城市獨(dú)特的功能定位和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫在其新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)中所強(qiáng)調(diào)的,一個(gè)國家、一個(gè)經(jīng)濟(jì)體,包括城市,在產(chǎn)業(yè)升級(jí)、轉(zhuǎn)型中要有競爭力,其產(chǎn)業(yè)必須符合自身的要素稟賦結(jié)構(gòu)所決定的比較優(yōu)勢。

據(jù)資料顯示,2011年,全省地方財(cái)政收入達(dá)到3455.71億元,青島以地方財(cái)政一般預(yù)算收入566億元排名全省第一。然而在縣市區(qū)排行榜中,作為山東經(jīng)濟(jì)龍頭的青島卻遭遇尷尬。2011年,全省地方財(cái)政收入過10億元的縣(市、區(qū))達(dá)到81個(gè),其中過20億元的40個(gè),過30億元的21個(gè),5個(gè)縣(市)超過40億元,分別是煙臺(tái)龍口、濱州鄒平、濰坊壽光、棗莊滕州、濰坊諸城。緊隨其后的是青島嶗山區(qū)、濟(jì)南歷下區(qū)、泰安新泰市、青島膠南市、青島即墨市。

在隨后的幾年里,青島的財(cái)政收入保持高速增長,2012年財(cái)政收入670.18億元、2013年788.72億元、2014年899.25億元,至2015年,青島的財(cái)政收入達(dá)1006.26億元,這也是青島財(cái)政收入歷史上首次過千億,成為山東歷史上首個(gè)過千億的城市。而從十一五末的2010年的452億元開始,到2015年的1006.26億元,增長了一倍多,年均增長17.33%,足以看出青島經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量。青島也正式進(jìn)入了全國副省級(jí)城市財(cái)政收入的“千億俱樂部”。更值得稱道的是,到2015年,全省5個(gè)縣區(qū)市財(cái)政收入超百億,青島占據(jù)了四席,分別為黃島區(qū)、嶗山區(qū)、市南區(qū)、市北區(qū)。

到2016年,這一數(shù)字仍在增長。2016年,全市一般公共財(cái)政預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增長,完成1100億元,增長10.3%,穩(wěn)居全省首位。

全域統(tǒng)籌,

激發(fā)全城發(fā)展活力

從榜上無名到“霸占”榜單,青島是如何在短短5年之內(nèi)完成這不可能的任務(wù)的?

改變從重塑城市布局的規(guī)劃開始。

在一次講話中,省委常委、青島市委書記李群提到,“過去的所謂城市規(guī)劃,實(shí)際上是城區(qū)規(guī)劃,這次青島搞的是全域統(tǒng)籌規(guī)劃,即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌、空海地(包括地下)的統(tǒng)籌等等,我們的這輪規(guī)劃要考慮未來青島十年、二十年、五十年的持續(xù)發(fā)展。”

2012年召開的市第十一次黨代會(huì)上,青島的決策層從空間格局的重塑著手,確定了青島未來的空間布局,即“全域統(tǒng)籌、三城聯(lián)動(dòng)、軸帶展開、生態(tài)間隔、組團(tuán)發(fā)展”,“大青島”的宏偉版圖至此輪廓清晰。

全域統(tǒng)籌,就是強(qiáng)化大青島理念,加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌,不斷拓展發(fā)展空間,繼續(xù)推動(dòng)城市組團(tuán)式科學(xué)發(fā)展。統(tǒng)籌全域發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)和管理體制,加快大青島北部區(qū)域崛起,縮小城鄉(xiāng)差距、南北差距。

2016年初,《青島市城市總體規(guī)劃(2011-2020年)》獲得國務(wù)院批復(fù)。這一著眼于青島未來城市發(fā)展路徑的城市規(guī)劃巨制,全面實(shí)施“全域統(tǒng)籌、三城聯(lián)動(dòng)、軸帶展開、生態(tài)間隔、組團(tuán)發(fā)展”的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略,勾畫出一幅宏大絢麗的未來城市藍(lán)圖。

早在2012年底,青島不再有四方區(qū),也不再有縣級(jí)市膠南,行政區(qū)劃調(diào)整后的新市北和黃島區(qū),讓青島統(tǒng)籌公共資源、提高效率、銜接西海岸,發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)有了更好的保障,讓“大青島”格局初顯。

過去五年,從宏觀戰(zhàn)略層面來看,西海岸新區(qū)上升為國家戰(zhàn)略,青島藍(lán)谷納入國家“十三五”規(guī)劃,紅島高新區(qū)跨步發(fā)展,集中了數(shù)條千億級(jí)新型工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的“一谷兩區(qū)”已經(jīng)成為青島未來經(jīng)濟(jì)活力增長的重要?jiǎng)恿Α?/p>

打造組團(tuán)式、生態(tài)化的海灣型大都市,青島各區(qū)市、重點(diǎn)功能區(qū)在尋求自身的定位:藍(lán)谷和西海岸新區(qū)、紅島經(jīng)濟(jì)區(qū)的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用明顯增強(qiáng),藍(lán)谷核心區(qū)獲批國家科技興海產(chǎn)業(yè)示范基地,12個(gè)重大科研平臺(tái)加快建設(shè),對(duì)建設(shè)海洋強(qiáng)市產(chǎn)生重大的推動(dòng)作用。

國家級(jí)新區(qū)西海岸新區(qū),全面推進(jìn)改革創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型發(fā)展,國家政策試點(diǎn)全面實(shí)施,產(chǎn)業(yè)升級(jí)步伐加快,成為帶動(dòng)全市發(fā)展的增長極;紅島經(jīng)濟(jì)區(qū)科技生態(tài)人文新城初具規(guī)模;市南總部經(jīng)濟(jì)中心區(qū)、市北中央商務(wù)區(qū)、李滄交通商務(wù)區(qū)、嶗山金家?guī)X財(cái)富金融聚集區(qū)、城陽軌道交通產(chǎn)業(yè)區(qū)、即墨汽車產(chǎn)業(yè)基地、膠州臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、平度南村家電產(chǎn)業(yè)園、萊西新能源汽車產(chǎn)業(yè)園……區(qū)域“各司其職”,協(xié)同發(fā)展又各具特色,組團(tuán)發(fā)展產(chǎn)生疊加效果,為“十三五”時(shí)期青島的城市設(shè)計(jì)和謀劃打下了良好的基礎(chǔ)。

2016年,青島GDP總量預(yù)計(jì)突破萬億元,這不但是數(shù)量的增長,更有質(zhì)量的提升。

日前舉行的“2016中國綠色發(fā)展指數(shù)報(bào)告發(fā)布會(huì)暨中國綠色發(fā)展高端論壇”,發(fā)布了《2016中國綠色發(fā)展指數(shù)報(bào)告——區(qū)域比較》。這份報(bào)告測算了30個(gè)省(區(qū)、市)和100個(gè)城市的綠色發(fā)展指數(shù)排名,并推出各地區(qū)的“綠色體檢表”、城市綠色發(fā)展公眾滿意度問卷調(diào)查等內(nèi)容,青島綠色發(fā)展公眾綜合滿意度排名全國第5位。

協(xié)調(diào)發(fā)展,

本土優(yōu)勢日益凸顯

“縣域強(qiáng)則城市強(qiáng)”。

在此前相當(dāng)長一段時(shí)間里,青島的縣域經(jīng)濟(jì)都是默默無聞的,別說是全國范圍,就連省內(nèi)比拼都鮮有拔尖者。

青島統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,從全國看,與動(dòng)輒縣域經(jīng)濟(jì)占比70%多的珠三角、長三角相比,2011年前,占全市近七成面積的青島縣域,經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出勉強(qiáng)過半,是一個(gè)刺眼的短板;在省內(nèi),青島身為龍頭,擔(dān)負(fù)著帶動(dòng)全省的重任,但卻連自己的縣域都沒有帶起來。

究其原因,青島郊縣,大都是改革開放后劃歸青島,由于歷史“慣性”作用,青島沒有跳出重城輕鄉(xiāng)的思維定勢,最突出的表現(xiàn)是,規(guī)劃一直僅限于城區(qū)規(guī)劃,在空間、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施諸方面,都缺乏城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略支撐,廣大縣域優(yōu)勢始終無法充分發(fā)揮。

這種局面隨著“全域統(tǒng)籌”戰(zhàn)略的實(shí)施得到根本改變。

2011年,青島出臺(tái)城市歷史上首個(gè)全域發(fā)展規(guī)劃,“全域統(tǒng)籌、三城聯(lián)動(dòng)”城市布局的展開,縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ玫搅丝涨搬尫拧＿^去的“十二五”期間,青島堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),從根本上打破城鄉(xiāng)分治的局面,把縣域納入了與主城區(qū)更為緊密銜接的“同城發(fā)展時(shí)代”。

身為縣級(jí)市的即墨“幸運(yùn)”成為海洋科技新城藍(lán)色硅谷的承載地。海洋科技新城成為區(qū)域的強(qiáng)力引擎,數(shù)千億級(jí)的汽車產(chǎn)業(yè)新城,基于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)而來的千億級(jí)市場商貿(mào)集群,因即墨古城崛起的城市中心區(qū),省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)創(chuàng)智新區(qū),即墨國際陸港,大沽河沿岸現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū),這幾大產(chǎn)城一體的重點(diǎn)組團(tuán)撐起了即墨的飛速發(fā)展。在2016年9月出爐的《中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告(2016)》暨全國百強(qiáng)縣案例報(bào)告中,即墨市綜合競爭力位居全國縣域城市第9位,山東省首位,是江北唯一進(jìn)入全國前10強(qiáng)的城市。

其他3市也不甘落后,按照全域統(tǒng)籌的戰(zhàn)略,發(fā)揮各自的區(qū)域優(yōu)勢、資源優(yōu)勢,走出了各自的特色發(fā)展道路。在2016年工信部所屬的賽迪公司發(fā)布的“縣域經(jīng)濟(jì)100強(qiáng)”榜單中,青島4個(gè)縣級(jí)市全部入圍。

李群曾多次強(qiáng)調(diào),相較國內(nèi)同類城市,地域海域比較廣闊是青島一個(gè)很大的本土優(yōu)勢。伴隨著縣域在全市經(jīng)濟(jì)版圖的大顯身手,這一優(yōu)勢正迅速“變現(xiàn)”:基礎(chǔ)設(shè)施方面,全市陸續(xù)完工、開工高速公路、城市地鐵、城際軌道等一系列重大基礎(chǔ)設(shè)施,縣域的發(fā)展承載能力脫胎換骨;產(chǎn)業(yè)布局方面,全市21個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū),10個(gè)落子縣域,藍(lán)色硅谷、紅島經(jīng)濟(jì)區(qū)、董家口港區(qū)等重點(diǎn)板塊巨大的牽引作用全面顯現(xiàn),青島縣域正在“全域統(tǒng)籌”開啟的新紀(jì)元中加快騰飛。

取用有方,

政府財(cái)厚反哺民生

政府的腰包鼓了,反哺民生是第一要?jiǎng)?wù)。

去年,李群在前往市財(cái)政局看望慰問財(cái)政系統(tǒng)的干部職工時(shí)指出,財(cái)政是社會(huì)治理的基礎(chǔ)和重要支柱。他指出,要用好財(cái),圍繞改革發(fā)展重要領(lǐng)域、民生重要事項(xiàng)等方面,把資金用到該用的地方。

中國社科院發(fā)布的2016年《中國宜居城市研究報(bào)告》中,青島宜居指數(shù)居第一位。居民幸福感的不斷提升,除了得益于青島得天獨(dú)厚的自然條件,民生問題的不斷改善更是關(guān)鍵。

2016年這一年來,青島集中財(cái)力優(yōu)先保障改善民生,將973億元財(cái)政支出投向各個(gè)民生領(lǐng)域,占到財(cái)政支出的72%。通過優(yōu)化政策措施服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì),幫助企業(yè)融資、減費(fèi)降稅,多元投入加大資金統(tǒng)籌力度,惠民保障水平不斷提升。

去年,青島市在增進(jìn)民生上持續(xù)發(fā)力,公共服務(wù)不斷改善。重點(diǎn)加大了社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、三農(nóng)、扶貧、公共事業(yè)6個(gè)方面的保障力度,支持提高了15項(xiàng)民生保障標(biāo)準(zhǔn),新增了6項(xiàng)民生保障事項(xiàng),擴(kuò)大了3項(xiàng)民生保障范圍,大部分民生保障標(biāo)準(zhǔn)居全省首位,多項(xiàng)政策為全省唯一。除城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)前教育政府助學(xué)金標(biāo)準(zhǔn)大幅提高之外,青島市深入推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生改革,基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至52元,投入1.4億元保障藥品“零差價(jià)”銷售,降低群眾就醫(yī)費(fèi)用。

面向“三農(nóng)”的財(cái)政支出,補(bǔ)齊了生態(tài)短板。青島市去年發(fā)放“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”4.4億元,加強(qiáng)耕地地力保護(hù)和推廣糧食適度規(guī)模經(jīng)營,安排2.4億元實(shí)施“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn),撥付1.4億元,對(duì)水源地、生態(tài)濕地、生態(tài)公益林所在地的農(nóng)民給予“生態(tài)補(bǔ)償”。集中力量實(shí)施精準(zhǔn)扶貧,2016年市級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌安排扶貧專項(xiàng)資金5.6億元,是上年的4.2倍。建立市級(jí)財(cái)政精準(zhǔn)脫貧轉(zhuǎn)移支付制度,2016年-2018年對(duì)全市10個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱鎮(zhèn)、186個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村和200個(gè)省定貧困村,每鎮(zhèn)(村)每年分別給予200萬元、30萬元和40萬元專項(xiàng)補(bǔ)助,提升貧困戶自我造血能力,確保脫貧不返貧。

財(cái)政對(duì)公共事業(yè)的投入,讓群眾更有“幸福感”。2016年安排公交、自來水、燃?xì)狻⒐岬蓉?cái)政補(bǔ)貼10億元,新增投入軌道交通項(xiàng)目資金12億元。新增投入新機(jī)場項(xiàng)目資金6.5億元,統(tǒng)籌各級(jí)各類資金投入265億元,啟動(dòng)棚戶區(qū)改造6萬戶。

2016年,青島市加大對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的“供暖”力度,從給政策增信心、助創(chuàng)新添活力、幫融資解難題、降稅費(fèi)減負(fù)擔(dān)四個(gè)方面入手,助推經(jīng)濟(jì)增長和提質(zhì)增效。統(tǒng)籌11億元支持實(shí)施“大眾創(chuàng)業(yè)”工程,發(fā)放創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款2.9億元,貼息1760萬元,政策性扶持創(chuàng)業(yè)2.6萬余人。支持設(shè)立8支創(chuàng)業(yè)孵化與投資基金,給予創(chuàng)業(yè)期企業(yè)無償資助或股權(quán)投資。設(shè)立小微企業(yè)轉(zhuǎn)貸引導(dǎo)基金,為400家次企業(yè)提供轉(zhuǎn)貸資金43億元。實(shí)施企業(yè)技術(shù)改造項(xiàng)目貼息補(bǔ)助,扶持項(xiàng)目91個(gè),新增技改貸款額55億元。支持設(shè)立注冊(cè)資本2億元的混合所有制科技小貸公司,滿足科技型企業(yè)的用款需求。通過積極推進(jìn)“營改增”改革全行業(yè)覆蓋、提高小微企業(yè)稅收起征點(diǎn)、落實(shí)高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠等,為企業(yè)和社會(huì)減免稅收140億元。落實(shí)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金減免政策,擴(kuò)大教育費(fèi)附加、地方教育附加、水利建設(shè)基金和18項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)的免征范圍,為企業(yè)降費(fèi)2.1億元。

2016年,由市財(cái)政牽頭爭取到國家地下綜合管廊示范、海綿城市建設(shè)試點(diǎn)、小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地城市示范、國家海洋經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新示范等多項(xiàng)高“含金量”政策,3年內(nèi)將獲得中央財(cái)政共33億元的專項(xiàng)補(bǔ)助資金。同時(shí),爭取財(cái)政部下達(dá)青島市地方債額度413億元,為2015年的近兩倍,充分保障了公益性建設(shè)項(xiàng)目資金需求。

青島是900萬青島人的青島,市民是城市發(fā)展的最終目的。在全域統(tǒng)籌的理念之下,所有的區(qū)市正變得越來越強(qiáng),并且各有特色互相配合。如此,才會(huì)有更多的市民享受到城市發(fā)展帶來的紅利,青島這座城市“宜居幸福”的成色才會(huì)更足,一座真正的現(xiàn)代化國際城市正在加速崛起。

半島記者　景毅